今年8月，國務院發(fā)布了《“寬帶中國”戰(zhàn)略及實施方案》（以下簡稱為“戰(zhàn)略”）。“戰(zhàn)略”中提出了要加大對農村地區(qū)的資金和政策扶持，加快農村寬帶的發(fā)展。在“寬帶中國”戰(zhàn)略的大背景下，我們要加快研究和推進構建面向農村寬帶的長效補償機制，切實解決我國當前農村寬帶發(fā)展資金不足的問題，以期實現(xiàn)我國農村寬帶持續(xù)發(fā)展的目標。
現(xiàn)狀：我國農村寬帶發(fā)展的數(shù)字鴻溝逐步拉大
為推動農村通信發(fā)展，我國于2004年年初開始以“村通工程”推進農村和低收入地區(qū)的電話普及。2006年，在電話普及逐步實現(xiàn)的基礎上，“村通工程”的任務向寬帶業(yè)務進一步延伸。三家基礎電信企業(yè)采取“分片包干”、自籌資金、自行經營維護的方式，承擔農村及偏遠地區(qū)的寬帶建設。經過幾年的發(fā)展，在電信普遍服務機制缺失的情況下，“分片包干”成為實現(xiàn)中國特色的推動農村電話和寬帶普及的有效方式。
截至2012年年底，全國共新增近4000個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和8.8萬個行政村通寬帶，行政村通寬帶比例從年初的84%提高到87.9%；農村寬帶接入用戶增加到4075.9萬戶，占全國寬帶接入用戶的23.3%；開展信息下鄉(xiāng)活動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例超過80%。此外，為促進我國寬帶建設與發(fā)展，2012年工信部開展了寬帶普及提速工程，為100所貧困地區(qū)的農村中小學校和100所殘疾人特殊教育學校免費開通寬帶上網。在尚無寬帶的地區(qū)免費建設不低于4M的寬帶接入專線，已開通寬帶的地區(qū)免費提速到4M以上，向每所學校贈送3臺上網電腦，免費提供三年上網服務。
但另一方面，我們也要看到農村寬帶發(fā)展仍然任重道遠。由于我國農村和邊遠地區(qū)總體經濟發(fā)展水平較低，加之地域廣袤、人口居住分散、自然條件復雜等因素，使得農村寬帶網絡建設的投資和運維成本居高不下，但投資回報周期較長。未來寬帶發(fā)展要在通行政村的基礎上深入到各個自然村、深入到普通家庭，還面臨著巨大的資金缺口。由于資金缺口的存在，農村地區(qū)的寬帶建設和發(fā)展延緩，農村與城市之間的“數(shù)字鴻溝”進一步加劇。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2012年年底，我國農村寬帶人口普及率僅為6.3%，落后城市12.5個百分點，且這一差距已經連續(xù)3年在拉大，亟須健全機制，統(tǒng)籌解決。
經驗：國際上廣泛重視并加大寬帶普遍服務支持
當前，寬帶作為促進社會經濟發(fā)展的重要公共基礎設施已成為國際共識。截至2012年年底，全球發(fā)達國家和127個發(fā)展中國家已發(fā)布了國家寬帶戰(zhàn)略或行動計劃，同時，隨著社會信息化的發(fā)展，越來越多的國家認為寬帶網絡已滲透到經濟和社會生活的各個領域，成為人們參與社會活動不可或缺的重要手段。缺少寬帶接入服務在某種程度上就意味著“社會排斥”。為此，越來越多的國家重視空白地區(qū)的網絡覆蓋，先后引入寬帶普遍服務，確保寬帶對所有人“可用”。根據(jù)ITU發(fā)布的《2012年電信改革趨勢》報告，目前已有40多個國家將寬帶納入其普遍服務義務或普遍接入定義的范圍內，預計未來幾年，寬帶普遍服務將在全球進一步推廣。
為了在農村和偏遠地區(qū)實現(xiàn)寬帶服務普及，國際上采取了不同的實施機制。歸納起來看，主要包括以下幾種，一是通過政府財政資金如政府補貼、頻譜拍賣費、政府專項資金等加以支持，如美國；二是通過實行網絡分離，成立由政府主導的國家寬帶網絡公司，承擔全國性（包括城市和農村）的網絡建設，如澳大利亞；三是通過電信普遍服務基金，從電信普遍服務基金中撥出一部分資金來支持農村寬帶的建設，如印度；四是采取PPP（公私合作伙伴）模式來推動高成本地區(qū)的寬帶建設，如法國。但總體上來看，無論是采取何種方式，國際上大多數(shù)國家都對偏遠地區(qū)的寬帶網絡建設給予資金或政策支持。
在美國，政府高度重視農村及偏遠地區(qū)的寬帶普及。2009年2月，美國國會在經濟刺激計劃中批準了72億美元的寬帶建設項目，其中就包括資助偏遠貧困地區(qū)和其他網絡服務落后的社區(qū)建設寬帶。2011年10月，FCC通過了之前宣布的針對普遍服務基金和運營商間補償制度的改革計劃，創(chuàng)立一個年度預算高達45億美元的新的“連接美國基金”，目標是使超過700萬居住在鄉(xiāng)村地區(qū)的美國人享受到高速寬帶接入。在歐盟，政府承擔公共服務職能，主導農村寬帶建設。歐盟設立了各類專項資金，如區(qū)域發(fā)展歐洲基金（ERDF）、農業(yè)和農村發(fā)展歐洲基金（EAFRD）等來推動農村寬帶的普及和建設。各成員國可以通過提交申請來獲得資金，用于農村地區(qū)的寬帶網絡建設。2007年至2013年，歐洲地區(qū)發(fā)展基金（ERDF）從用于ICT優(yōu)先事項的150億歐元中撥付了約23億歐元來確保基本的寬帶服務接入。同時，歐盟國家開始將PPP模式廣泛應用于寬帶建設領域。以法國為例，自2005年以來，通過實施合作伙伴（PPP）與特許經營模式，法國地方政府將原來沒有寬帶覆蓋的一半區(qū)域進行了覆蓋，總投資34億歐元左右，其中一半來自于政府投資，一半來自于私有企業(yè)投資，有效緩解了政府和私營企業(yè)投資壓力，降低私營企業(yè)投資風險，促進了農村及空白地區(qū)的寬帶網絡的建設。在日本，政府負擔了農村寬帶成本的三分之一。此外，韓國、俄羅斯、巴西等國也都在國家寬帶戰(zhàn)略中對偏遠地區(qū)的寬帶建設提出了投資計劃。發(fā)達國家的典型實踐表明，農村寬帶的普及離不開政府的主導和支持。
建議：加大資金和政策支持，促進我國寬帶網絡普及
綜合國內外情況來看，我國農村寬帶的普及形勢嚴峻，需要從資金和政策上給予扶持，包括借鑒國外優(yōu)秀經驗和做法，發(fā)揮政府部門和企業(yè)的共同力量，逐步建立起普遍服務長效補償機制。在面對這種客觀存在的市場失靈時，從社會均衡發(fā)展與電信服務的公益屬性和正外部性考慮，從國家層面給予支持。
一是繼續(xù)推動建立農村地區(qū)寬帶發(fā)展的長效機制工作。我國目前通過“村通工程”解決農村高成本地區(qū)寬帶發(fā)展的模式不具有可持續(xù)性。應借鑒國際經驗，研究建立一套既適合市場經濟規(guī)律，又能調動各方力量的長效機制，與發(fā)改委、財政部聯(lián)合研究，探索通過專項工程、政府直接資助、普遍服務基金等多種方式，穩(wěn)步推進農村地區(qū)寬帶發(fā)展。
二是結合市場開放形勢拓寬資金投入渠道和范圍。進一步加快寬帶接入網業(yè)務的開放進程，鼓勵民間資本參與寬帶網絡設施建設，拓寬投資渠道和參與范圍。在高成本地區(qū)，積極探索政府、運營商、民間資本合作建設寬帶網絡的模式，鼓勵多元化資本投入。充分發(fā)揮地方政府在小區(qū)接入、基站選址、管道建設等方面的統(tǒng)籌作用。
三是充分整合利用好現(xiàn)有面向中西部地區(qū)的優(yōu)惠政策。按照“寬帶中國”戰(zhàn)略要求，就文件中提出的加強稅收優(yōu)惠扶持的要求，推動將西部地區(qū)寬帶網絡建設和運營納入《西部地區(qū)鼓勵類產業(yè)目錄》，扶持西部地區(qū)寬帶發(fā)展。并在營業(yè)稅改增值稅改革中，制定增值稅相關政策與征管制度，完善電信業(yè)增值稅抵扣機制，支持寬帶網絡建設。
四是進一步完善寬帶配套監(jiān)管政策。實際上，除了資金缺口外，我國農村寬帶網絡的建設還面臨著一系列外部環(huán)境問題，例如未納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設規(guī)劃、管道開挖難、基站架設難、接電難、線路動遷賠補難等。要促進我國寬帶普及，配套措施和制度的細化必不可少。應抓住實施“寬帶中國”戰(zhàn)略和促進信息消費的契機，充分發(fā)揮中央和地方各級政府在寬帶發(fā)展中的引導作用。細化在寬帶推進過程中地方政府、城市管理部門、施工單位等多方參與者的行為規(guī)范和責任，在政策層面上充分理順各方利益，為農村寬帶網絡發(fā)展提供良好的基礎環(huán)境。 
