2024年政府工作報告提出，健全數(shù)據(jù)基礎制度，大力推動數(shù)據(jù)開發(fā)開放和流通使用。全國兩會期間，受國務院委托，國家發(fā)展和改革委員會提請十四屆全國人大二次會議審查《關于2023年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況與2024年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案的報告》。該報告對“公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用”的內(nèi)涵進行了解析，即“公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用”，是指對公共機構(gòu)依法履職或提供公共服務過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進行加工處理再利用的過程；主要包括政務數(shù)據(jù)共享、公共數(shù)據(jù)開放、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營三種方式。全國兩會期間，多位人大代表和政協(xié)委員圍繞公共數(shù)據(jù)開發(fā)開放與價值釋放以及數(shù)據(jù)立法等積極建言獻策。
數(shù)據(jù)資源已成為國家重要的戰(zhàn)略資源和關鍵生產(chǎn)要素，健全數(shù)據(jù)基礎制度，大力推動數(shù)據(jù)開發(fā)開放和流通使用是一項長期的系統(tǒng)工程。我國公共數(shù)據(jù)資源體量巨大，幾乎占據(jù)全社會數(shù)據(jù)資源總量的80%左右，且公共數(shù)據(jù)資源覆蓋領域廣泛，質(zhì)量高，價值大，應重點推動對公共數(shù)據(jù)資源的開放利用與價值轉(zhuǎn)化，這是釋放我國數(shù)據(jù)要素價值的關鍵舉措，也是創(chuàng)新發(fā)展適應新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的數(shù)字化生產(chǎn)關系的必由之路。
公共數(shù)據(jù)資源的內(nèi)涵與屬性
目前，在我國現(xiàn)行法律法規(guī)和“數(shù)據(jù)二十條”中尚未對“公共數(shù)據(jù)”給出定義。然而，在一些地方的數(shù)據(jù)立法中，對公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵基本達成了以下共識，即國家機關、法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織以及供水、供電、供氣、公共交通等公共服務運營單位，在依法履行職責或者提供公共服務過程中收集、產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。“數(shù)據(jù)二十條”進一步擴大了持有公共數(shù)據(jù)主體的范圍，包括了“各級黨政機關、企事業(yè)單位，以及依法履職或提供公共服務的組織”等。
筆者以為，對于公共數(shù)據(jù)的確認，不應以控制數(shù)據(jù)的主體來判斷是否屬于公共數(shù)據(jù)，而應該按照數(shù)據(jù)服務的屬性來判定公共數(shù)據(jù)的范疇，來自黨政機關、企事業(yè)單位以及大型數(shù)字平臺的相關數(shù)據(jù)均屬于公共數(shù)據(jù)，特別是超級數(shù)字平臺具有網(wǎng)絡效應和雙邊效應以及邊際成本趨于零等特質(zhì)，使得海量數(shù)據(jù)源源不斷地往超級平臺上聚合。事實上，超級網(wǎng)絡平臺已經(jīng)很難用產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟時代的商品或者服務去界定其性質(zhì)，提供超級平臺的企業(yè)也無法用“經(jīng)營者”來確定它的商業(yè)屬性。事實上，超級網(wǎng)絡平臺已成為高度數(shù)字市場化環(huán)境下的海量數(shù)據(jù)聚合的公共數(shù)據(jù)平臺和數(shù)字基礎設施。
夯實公共數(shù)據(jù)資源開放利用的“兩大基礎”
公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)開放與流通使用需要夯實“兩大基礎”，一是公共數(shù)據(jù)基礎設施，二是公共數(shù)據(jù)資源體系。公共數(shù)據(jù)基礎設施是以數(shù)據(jù)創(chuàng)新為驅(qū)動、信息網(wǎng)絡為基礎、數(shù)據(jù)算力設施為核心的新型數(shù)字基礎設施體系；公共數(shù)據(jù)資源體系是對公共數(shù)據(jù)資源進行采集匯聚、加工處理、共享開放、創(chuàng)新應用的體系。
應當認識到，我國數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展尚處于培育期，數(shù)據(jù)要素對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻存在不充分、不平衡等問題，數(shù)據(jù)資源的供給明顯不足，亟需構(gòu)建和完善全國一體化公共數(shù)據(jù)基礎設施與數(shù)據(jù)資源體系，這對于促進公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用和有效供給，加快數(shù)據(jù)要素有效流動具有重要意義。
目前，在國家層面應以國家政務大數(shù)據(jù)平臺為基礎，統(tǒng)籌匯聚國家機關、公共事務單位以及公共服務運營等單位收集和產(chǎn)生的，具有公共屬性的數(shù)據(jù)資源，推動公共數(shù)據(jù)資源“按需歸集、應歸盡歸”，通過邏輯接入與物理匯聚兩種方式歸集全國公共數(shù)據(jù)資源，進行統(tǒng)籌管理，形成全國 “多源統(tǒng)一”的公共數(shù)據(jù)資源體系，并推動電子政務、公共衛(wèi)生、科學技術、教育文化、工業(yè)制造、能源交通等重要領域的國家數(shù)據(jù)資源庫的建設。
構(gòu)建高效的政務數(shù)據(jù)共享機制
加強數(shù)字政府的建設，關鍵在于推進政務數(shù)據(jù)的有序共享。政務數(shù)據(jù)共享，主要指政務部門間政務數(shù)據(jù)資源的共享，包括因履行職責需要使用其他政務部門政務數(shù)據(jù)資源和為其他政務部門提供政務數(shù)據(jù)資源。國務院《關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》明確提出，加快推進全國一體化政務大數(shù)據(jù)體系建設，加強數(shù)據(jù)治理，依法依規(guī)促進數(shù)據(jù)高效共享和有序開發(fā)利用，充分釋放數(shù)據(jù)要素價值，確保各類數(shù)據(jù)和個人信息安全。
中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》進一步強調(diào)，要加快推進政務數(shù)據(jù)有序共享，并明確了政務數(shù)據(jù)共享的五大機制：一是建立健全政務數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機制，進一步明確政務數(shù)據(jù)提供、使用、管理等各相關方的權(quán)利和責任，推動數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同，并形成高效運行的工作機制；二是加快推進身份認證、電子印章、電子證照等統(tǒng)一認定使用，優(yōu)化政務服務流程；三是加強對大數(shù)據(jù)的分析、挖掘、處理和應用，善于運用大數(shù)據(jù)輔助行政決策、行政立法、行政執(zhí)法工作；四是建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則；五是在依法保護國家安全、商業(yè)秘密、自然人隱私和個人信息的同時，推進政府和公共服務機構(gòu)數(shù)據(jù)開放共享，優(yōu)先推動民生保障、公共服務、市場監(jiān)管等領域政府數(shù)據(jù)向社會有序開放。
促進公共數(shù)據(jù)資源合法有序開放
多年以來，我國一直在加快推進政務數(shù)據(jù)有序共享，在全面實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)共享，并依法強化數(shù)據(jù)安全保障和隱私保護的前提下，穩(wěn)步推動政務和公共數(shù)據(jù)資源的開放。除了依法不予公開的政務數(shù)據(jù)，政務數(shù)據(jù)將遵循公正、公平、便民的原則，依法及時、準確地向社會公開。我國《數(shù)據(jù)安全法》專章設置了“政務數(shù)據(jù)安全與開放”，明確要求，國家機關應當依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，建立健全數(shù)據(jù)安全管理制度，落實數(shù)據(jù)安全保護責任，保障政務數(shù)據(jù)安全，特別是對在履行職責中知悉的個人隱私、個人信息、商業(yè)秘密、保密商務信息等數(shù)據(jù)應當依法予以保密，不得泄露或者非法向他人提供。
公共數(shù)據(jù)資源開放利用應當遵循以下原則：統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一標準、需求導向、分類分級、規(guī)范應用、安全有序。在以上原則的基礎上，建立標準統(tǒng)一、動態(tài)管理的全國公共數(shù)據(jù)資源開放目錄，實施公共數(shù)據(jù)資源清單化管理，明確國家機關、公共事務單位以及公共服務運營等單位的公共數(shù)據(jù)資源管理職責，重點強化在數(shù)據(jù)采集、歸集、治理、共享、開放和安全保護等工作，統(tǒng)籌推進數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，推動構(gòu)建公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)開放與流通使用的高效運行機制。
構(gòu)建高效公平的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營與分配機制
從公共數(shù)據(jù)服務的范圍看，公共數(shù)據(jù)主要有兩大類，一類用于公共治理和公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)；另一類是用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)。前者主要是基于公益目的，應當無償使用和分享，后者是與社會經(jīng)濟發(fā)展有關的數(shù)據(jù)，可以探索有償使用。
鑒于公共數(shù)據(jù)的公共屬性，在推進有條件有償使用過程中，公共數(shù)據(jù)持有者將數(shù)據(jù)資源授權(quán)后，獲取多少比例的收益回流，應遵循 “補償成本、適當獲利”的原則，嚴禁借授權(quán)有償使用數(shù)據(jù)資產(chǎn)的名義，變相虛增財政收入，尤其要杜絕只關注“公共數(shù)據(jù)的有條件有償使用”，而影響用于公共治理、公益事業(yè)公共數(shù)據(jù)有條件無償使用。同時，在公共數(shù)據(jù)資源的授權(quán)、加工使用和產(chǎn)品經(jīng)營過程中，一定要堅持“兩個毫不動搖”的原則，向國有企業(yè)和民營企業(yè)公平授權(quán)，確保民營企業(yè)公平參與數(shù)據(jù)要素市場競爭，平等使用數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素，并取得公平合理的收益。
在數(shù)據(jù)要素的分配方面，“數(shù)據(jù)二十條”提出，要推動數(shù)據(jù)要素收益向數(shù)據(jù)價值和使用價值的創(chuàng)造者合理傾斜，確保在開發(fā)挖掘數(shù)據(jù)價值各環(huán)節(jié)的投入有相應回報，強化基于數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造和價值實現(xiàn)的激勵導向。筆者認為，應當重點建立數(shù)據(jù)要素的初次分配制度，因為數(shù)據(jù)要素的初次分配是最基本、最基礎、最直接的知識勞動創(chuàng)造價值的過程，要結(jié)合數(shù)據(jù)要素的特征，優(yōu)化初次分配結(jié)構(gòu)和權(quán)重。在數(shù)據(jù)要素的初次分配階段，應當建立“誰投入、誰貢獻、誰受益”原則，著重依法保護數(shù)據(jù)要素各參與方的投入產(chǎn)出收益，在提高數(shù)據(jù)利用效率的基礎上，讓數(shù)據(jù)處理者的勞動價值創(chuàng)造得到合理、公平的回報。
作者：王春暉，浙江大學網(wǎng)絡空間安全學院雙聘教授、中國科協(xié)決策咨詢首席專家、工信部信息通信經(jīng)濟專家委員會委員 
